Por: Leonardo Thebit
Supervisão: Felipe Ansaloni
I – Introdução
A definição da modalidade licitatória adequada para a contratação de serviços de engenharia e arquitetura é uma das questões mais sensíveis no planejamento das contratações públicas. A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 29, estabelece que a concorrência é a modalidade obrigatória para serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, com critérios de julgamento de melhor técnica ou técnica e preço. Contudo, a distinção entre o que é um serviço comum — licitável por pregão — e o que é um serviço técnico especializado é frequentemente nebulosa. O Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão 2.666/2025-Plenário, de relatoria do Ministro Antonio Anastasia, enfrentou essa controvérsia e firmou importantes orientações sobre a necessidade de coerência entre o objeto licitado e os requisitos de contratação. Este artigo analisa os fundamentos dessa decisão e oferece recomendações objetivas para gestores públicos e empresários.
II – A contratação de serviços de engenharia e arquitetura por pregão é juridicamente admissível? Em que circunstâncias o TCU considera irregular a escolha dessa modalidade?
A pergunta central que o Acórdão 2.666/2025-Plenário respondeu exige a análise de três dimensões: a normativa, a fática e a consequencial.
Sob a dimensão normativa, a Lei nº 14.133/2021 dispõe, no art. 29, que a modalidade pregão é obrigatória para a aquisição de bens e serviços comuns, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital. Em contrapartida, o art. 37, § 2º, da mesma lei estabelece que o critério de julgamento de melhor técnica ou técnica e preço deverá ser utilizado para serviços de natureza predominantemente intelectual, como estudos técnicos, planejamentos, projetos e assessorias técnicas. A controvérsia reside, portanto, na fronteira entre o “serviço comum de engenharia” e o “serviço técnico especializado de natureza intelectual”.
O caso concreto julgado pelo TCU envolveu denúncia acerca da contratação, por pregão, de empresa para prestação de serviços continuados com mão de obra exclusiva para melhoria contínua, estudo, planejamento, elaboração e desenvolvimento de projetos de serviços de engenharia e arquitetura no âmbito do complexo de edificações da Presidência da República. O denunciante sustentava que o objeto possuía natureza predominantemente intelectual, o que afastaria o uso do pregão e do critério de menor preço, sendo obrigatória a modalidade concorrência com critérios de melhor técnica ou técnica e preço.
No acórdão recorrido, o TCU havia acolhido essa argumentação, compreendendo que o termo de referência previa expressamente que os profissionais deveriam ter conhecimento específico em Autodesk AEC, domínio da metodologia BIM, familiaridade com obras de grande porte e capacidade para propor soluções técnicas de alta complexidade. A Corte afirmara que “a mera existência de normas técnicas e de regulamentações não retira o caráter intelectual dos estudos e projetos em questão, por haver, ainda assim, clara predominância do uso de criatividade na identificação da solução destinada ao atendimento de necessidades singulares, bem como notório esforço intelectual para compatibilização das disciplinas de projeto”.
Em sede de pedido de reexame, a AGU sustentou que os serviços a serem desenvolvidos pelos profissionais contratados eram “serviços comuns de engenharia”, por envolverem a contratação de postos de trabalho com atividades rotineiras e padronizadas, cujos padrões de desempenho e qualidade poderiam ser objetivamente definidos pelo edital.
Ao examinar a controvérsia, o relator, Ministro Antonio Anastasia, reconheceu a existência de conflito entre parte das exigências previstas no termo de referência e as demais especificações editalícias. Entendeu que deveria prevalecer o entendimento manifestado pela própria Administração contratante, no sentido de que “apesar dos requisitos mais rigorosos de qualificação profissional, o objeto pretendido mantém suas características de serviços continuados de natureza comum”.
Não obstante, o Tribunal registrou falha no planejamento da contratação, consubstanciada na existência de informações no termo de referência que indicariam que o contrato abrangeria “gestão de projetos de grande porte” e “alta complexidade técnica para estruturas de elevado valor histórico, cultural e político”, o que, segundo o relator, “soa incompatível com serviços de natureza comum”.
O TCU deu provimento ao pedido de reexame, mas consignou, com objetivo pedagógico, que “a definição dos ‘requisitos da contratação’ nos termos de referência, em conformidade com o art. 6º, inciso XXIII, alínea ‘d’, da Lei 14.133/2021, deve manter rigorosa fidelidade às reais características do objeto pretendido, de modo a evitar a inclusão de exigências incompatíveis com a real natureza dos serviços licitados”.
III – Recomendações do TCU aos Órgãos Públicos
Extraem-se do Acórdão 2.666/2025-Plenário as seguintes diretrizes:
- Realizar planejamento criterioso da contratação, analisando detalhadamente as características do objeto antes de definir a modalidade licitatória.
- Manter coerência entre o objeto e os requisitos da contratação: As exigências de qualificação profissional e as especificações técnicas devem ser compatíveis com a natureza do serviço licitado, evitando-se a inclusão de requisitos que indiquem complexidade incompatível com serviços comuns.
- Documentar a justificativa da escolha da modalidade: A decisão pela utilização do pregão para serviços de engenharia deve ser fundamentada com elementos que demonstrem a natureza comum do objeto.
- Avaliar o impacto de exigências técnicas específicas: Requisitos como domínio de metodologia BIM, familiaridade com obras de grande porte e capacidade para propor soluções de alta complexidade podem descaracterizar a natureza comum do serviço.
IV – Recomendações da 11e aos Empresários
- Analisar criticamente o termo de referência: Identifique se há contradição entre o objeto declarado e os requisitos exigidos. Incoerências podem fundamentar impugnações ao edital.
- Avaliar a modalidade licitatória escolhida: Se o objeto demandar serviços de natureza intelectual e especializada, a utilização do pregão com critério de menor preço pode ser questionada perante os órgãos de controle.
- Preparar-se para licitações de técnica e preço: Empresas que prestam serviços técnicos especializados devem estruturar-se para participar de concorrências com critérios de melhor técnica ou técnica e preço.
- Documentar a natureza dos serviços prestados: A caracterização do serviço como comum ou especializado depende das circunstâncias concretas, sendo recomendável registrar as atividades efetivamente desempenhadas.
V – Comentários do Professor Felipe Ansaloni
O Acórdão 2.666/2025-Plenário do TCU é uma decisão que transcende o caso concreto e oferece valiosas lições sobre o planejamento das contratações públicas. A relatoria do Ministro Antonio Anastasia foi precisa ao identificar que o cerne do problema não estava na escolha da modalidade licitatória em si, mas na incoerência entre o objeto declarado e os requisitos de contratação.
Sob a ótica dos gestores públicos, a decisão reforça a necessidade de que o termo de referência seja elaborado com rigor técnico e fidelidade às reais características do objeto. Não se pode, de um lado, declarar que o serviço é comum e, de outro, exigir qualificações técnicas que pressuponham alta complexidade intelectual. Essa incoerência fragiliza o processo licitatório e expõe a Administração a questionamentos.
Para os empresários, a mensagem é clara: a natureza do serviço — se comum ou especializado — define a modalidade licitatória aplicável, e essa definição deve ser coerente com as exigências editalícias. A participação em certames com inconsistências dessa natureza pode gerar riscos tanto para a Administração quanto para o contratado.
Por fim, registro que a decisão não estabelece uma proibição absoluta à utilização do pregão para serviços de engenharia e arquitetura. Ao contrário, reconhece que, quando o objeto efetivamente se caracteriza como serviço comum, o pregão é a modalidade adequada. O que o TCU exige é que essa classificação seja genuína e coerente com os requisitos estabelecidos no edital.
VI – Conclusão
O Acórdão 2.666/2025-Plenário consolida o entendimento do TCU de que a definição dos requisitos da contratação deve manter rigorosa fidelidade às reais características do objeto pretendido. A decisão orienta os órgãos públicos a realizarem planejamento criterioso, assegurando que as exigências técnicas sejam compatíveis com a natureza do serviço licitado. Para os empresários, a análise crítica do termo de referência é medida indispensável para identificar eventuais incoerências e definir a estratégia de participação no certame.
VII – Como citar este texto
BARBOSA, Felipe José Ansaloni. THEBIT, Leonardo de Oliveira. A contratação de serviços de engenharia e arquitetura por pregão: a jurisprudência do TCU sobre a coerência entre o objeto e os requisitos da contratação. 2026. Disponível em: www.11E.com.br. Acesso em: [data].
VIII – Observações
Este artigo tem caráter meramente informativo e geral. O seu conteúdo não substitui a consulta a profissionais especializados em Consultoria e Assessoria em Licitações e Contratos Administrativos, especialmente para a avaliação de casos concretos. Recomenda-se que os Órgãos Públicos busquem orientação jurídica especializada e casuística, antes de realizar qualquer contratação. A 11E Licitações, empresa especializada no segmento de consultoria e treinamentos, pode auxiliar o seu órgão público. Entre em contato conosco pelo: contato@11e.com.br ou whatsapp: (31) 3568-8311.
