Por: Marcela Oliveira[1]
Supervisão: Felipe Ansaloni[2]
I – INTRODUÇÃO
A evolução histórica das licitações no Brasil demonstra uma crescente preocupação com a objetividade dos critérios de seleção, especialmente no que tange à qualificação técnica dos licitantes. No universo das licitações promovidas pelo Sistema S, essa preocupação ganha contornos ainda mais específicos, considerando a natureza peculiar dessas entidades e a flexibilidade relativa de seus regulamentos internos de contratações.
A exigência de critérios objetivos para qualificação técnica não é meramente formal, mas representa um imperativo constitucional derivado dos princípios da isonomia, impessoalidade e moralidade administrativa. Como ensina Joel de Menezes Niebuhr, “a subjetividade na avaliação técnica compromete não apenas a competitividade, mas a própria legitimidade do certame“[3].
O recente Acórdão 1998/2024 do Plenário do TCU serve como marco jurisprudencial definitivo sobre o tema, estabelecendo parâmetros claros sobre as consequências da ausência de objetividade nos editais do Sistema S. Este artigo analisa essas consequências, oferecendo orientações práticas tanto para gestores quanto para empresários que atuam nesse segmento.
II – FUNDAMENTAÇÃO DOUTRINÁRIA E LEGAL
II.1 – O Princípio da Objetividade na Doutrina
A doutrina especializada em licitações públicas é unânime ao afirmar que a objetividade dos critérios de habilitação constitui corolário direto do princípio constitucional da isonomia. Marçal Justen Filho, em seus “Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos”, destaca que “a avaliação subjetiva da capacidade técnica converte-se em instrumento de discriminação arbitrária, violando o núcleo essencial do direito fundamental à participação em licitações“[4].
Joel de Menezes Niebuhr, por sua vez, sistematiza o entendimento de que a objetividade não se limita ao julgamento das propostas, mas perpassa toda a fase de habilitação. Segundo o autor, “critérios vagos ou imprecisos para qualificação técnica transformam a licitação em loteria, onde o resultado depende mais da interpretação do julgador do que da real capacidade do licitante“[5].
II.2 – Qualificação Técnica: Conceitos e Distinções
A doutrina estabelece clara distinção entre as modalidades de qualificação técnica:
Qualificação Técnico-Profissional: Refere-se à capacitação dos profissionais que executarão o contrato, abrangendo formação acadêmica, experiência individual e registro em conselhos profissionais quando exigido.
Qualificação Técnico-Operacional: Diz respeito à experiência prévia da empresa na execução de objetos similares ou de mesma natureza, demonstrada por meio de atestados de capacidade técnica.
Esta distinção é fundamental para a correta elaboração dos editais, pois cada modalidade exige tratamento específico quanto aos critérios de comprovação e aos limites de exigibilidade.
II.3 – O Sistema S e os Princípios Licitatórios
As entidades do Sistema S, embora não se submeta ao regime da Lei 14.133/2021, deve observar os princípios constitucionais da administração pública. Como esclarece Cristiana Fortini, “a autonomia regulamentar das entidades do Sistema S não as exime de observar os princípios fundamentais que regem toda a atividade administrativa, notadamente no que tange à isonomia e à impessoalidade“[6].
A Lei 14.133/2021, em seu artigo 67, estabelece parâmetros claros para habilitação técnica, dispondo que “os critérios de habilitação técnica prestam-se a comprovar que o licitante possui a qualificação técnica necessária para bem executar o objeto da contratação“. Embora não diretamente aplicável ao Sistema S, esses parâmetros servem como orientação interpretativa para a elaboração de editais.
III – ANÁLISE JURISPRUDENCIAL
III.1 – O Acórdão 1998/2024 do TCU
O Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão nº 1998/2024 – Plenário, analisou caso paradigmático envolvendo pregão eletrônico realizado por entidade do Sistema S para contratação de serviços técnicos de recrutamento e seleção. A Corte de Contas constatou irregularidades graves decorrentes da ausência de critérios objetivos no edital, estabelecendo jurisprudência definitiva sobre o tema:
Licitação. Qualificação técnica. Atestado de capacidade técnica. Capacidade técnico-operacional. Edital de licitação. Referência. Objetividade.
A ausência de parâmetros objetivos no edital acerca da qualificação técnico-operacional, para análise da comprovação da prestação de serviços pertinentes e compatíveis com o objeto licitado, contraria os princípios da transparência, da impessoalidade e do julgamento objetivo.
(ACÓRDÃO 1998/2024 – PLENÁRIO – RELATOR: WALTON ALENCAR RODRIGUES – PROCESSO: 009.975/2024-1 launch – TIPO DE PROCESSO: REPRESENTAÇÃO (REPR) – DATA DA SESSÃO: 25/09/2024 – NÚMERO DA ATA: 39/2024 – Plenário)
O acórdão identificou que a falta de critérios objetivos resultou na inabilitação injusta de empresas qualificadas e na utilização de parâmetros que não estavam previamente estabelecidos no edital, configurando grave violação aos princípios licitatórios.
IV – CONSEQUÊNCIAS PRÁTICAS
IV.1 – Impactos para o Sistema S
A ausência de critérios objetivos para qualificação técnica desencadeia série de consequências negativas para as entidades do Sistema S:
- Violação de Princípios Fundamentais: O edital torna-se juridicamente irregular por desrespeitar os princípios da impessoalidade, transparência e julgamento objetivo, expondo a entidade a questionamentos dos órgãos de controle.
- Aumento Significativo de Recursos e Impugnações: Critérios subjetivos abrem ampla margem para questionamentos, aumentando exponencialmente o número de recursos administrativos e judiciais.
- Comprometimento da Competitividade: A incerteza sobre os critérios de avaliação desestimula a participação de empresas qualificadas, reduzindo a competitividade e, consequentemente, a economicidade do certame.
- Facilitação de Direcionamento: A subjetividade cria ambiente propício para direcionamento da licitação, comprometendo a isonomia e expondo gestores a responsabilizações.
IV.2 – Riscos Jurídicos e Operacionais
Para os Gestores:
- Aumento exponencial de recursos e processos judiciais
- Risco de contratação inadequada por avaliação subjetiva
- Perda de credibilidade institucional nos processos licitatórios
- Exposição a responsabilizações administrativas e judiciais
- Comprometimento da eficiência na contratação pública
Para as Empresas:
- Impossibilidade de elaborar propostas adequadas por falta de clareza nos critérios
- Desigualdade competitiva decorrente de interpretações divergentes
- Desperdício de recursos em licitações estruturalmente viciadas
- Insegurança jurídica na participação de certames
- Dificuldade de planejamento estratégico para participação em licitações
IV.3 – Consequências Jurídicas Específicas
A ausência de critérios objetivos no edital da entidade do Sistema S pode resultar em nulidades processuais, suspensão de licitações e até prejuízos financeiros. Além disso, compromete a confiança dos licitantes e aumenta o risco de representações ao TCU ou ações judiciais. O TCU enfatiza que os regulamentos do Sistema S, embora mais flexíveis, devem garantir a seleção da proposta mais vantajosa, respeitando os princípios constitucionais.
V – Recomendações do TCU aos Gestores do Sistema S:
Para evitar os problemas apontados no Acórdão 1998/2024 – Plenário, os gestores do Sistema S devem adotar as seguintes medidas:
- Estabelecimento de Critérios Claros: O edital deve detalhar os requisitos de qualificação técnica, como percentual mínimo de serviços similares executados ou experiência profissional exigida. O TCU recomenda que exigências de capacidade técnico-operacional não excedam 50% do objeto, salvo justificativa fundamentada (Acórdão 2924/2019-Plenário).
- Respeito ao Edital: Todas as exigências em diligências devem estar expressamente previstas no edital. Evitar critérios subjetivos, como avaliações baseadas em pesquisas informais, garante a objetividade e reduz contestações.
- Garantia de Defesa: Antes de desclassificar propostas por inexequibilidade, permitir que o licitante demonstre sua viabilidade, conforme a Súmula TCU 262, promove a competitividade e a economicidade.
- Treinamento de Equipes: Capacitar pregoeiros e equipes de licitação para elaborar editais robustos e conduzir processos alinhados à jurisprudência do TCU.
- Adequação dos Regulamentos: Revisar os regulamentos internos do Sistema S para incorporar diretrizes do TCU, assegurando transparência e objetividade na qualificação técnica.
VI – Recomendações da 11E Licitações aos Empresários:
Os empresários que participam de licitações do Sistema S podem minimizar riscos seguindo estas orientações:
- Exame Cuidadoso do Edital: Identificar a presença ou ausência de critérios objetivos de qualificação técnica. Em caso de ambiguidades, impugnar o edital ou solicitar esclarecimentos antes do certame.
- Documentação Estratégica: Apresentar atestados de capacidade técnica detalhados, com informações sobre quantidade, prazos e complexidade dos serviços prestados, antecipando possíveis exigências.
- Vigilância nas Diligências: Contestar exigências não previstas no edital, como ocorreu no caso do Acórdão 1998/2024 – Plenário, onde critérios subjetivos levaram à inabilitação.
- Comprovação de Exequibilidade: Preparar documentação robusta, como planilhas de custos, para defender propostas consideradas inexequíveis, aumentando as chances de habilitação.
VII – Comentários do Professor Felipe Ansaloni
A questão da objetividade nos critérios de qualificação técnica representa um dos maiores desafios práticos enfrentados pelas entidades do Sistema S. O Acórdão 1998/2024 – Plenário do TCU não apenas consolida jurisprudência já estabelecida, mas oferece orientação clara sobre como proceder diante dessa exigência.
É fundamental compreender que a objetividade não representa engessamento do processo licitatório, mas sim garantia de que a seleção será baseada em critérios técnicos e racionais, não em preferências subjetivas ou interpretações pessoais dos julgadores.
Para os gestores, a mensagem é clara: invistam tempo e recursos na elaboração de editais tecnicamente sólidos. O custo de uma eventual anulação supera em muito o investimento necessário para elaborar um edital adequado.
Para os empresários, o cenário atual oferece oportunidades significativas para aqueles que souberem identificar e questionar editais com vícios estruturais. A jurisprudência consolidada do TCU fornece instrumentos seguros para essa atuação.
VIII – Conclusão
A análise do Acórdão 1998/2024-Plenário do TCU e da jurisprudência consolidada sobre o tema permite concluir que a ausência de critérios objetivos para qualificação técnica no Sistema S produz consequências juridicamente graves e operacionalmente danosas para todos os envolvidos no processo licitatório.
Para os gestores, a lição é inequívoca: a objetividade não é opção, mas obrigação legal e constitucional. A elaboração de editais com critérios claros, mensuráveis e previamente definidos constitui não apenas boa prática administrativa, mas imperativo de legalidade.
Para os empresários, o cenário atual oferece oportunidades de participação mais justa e isonômica, desde que estejam devidamente preparados para identificar e questionar eventuais irregularidades.
A tendência da jurisprudência é no sentido de maior rigor na exigência de objetividade, especialmente considerando a crescente sofisticação dos mecanismos de controle e a maior conscientização dos agentes sobre seus direitos e deveres.
O futuro das licitações no Sistema S aponta para processos mais transparentes, competitivos e tecnicamente fundamentados, beneficiando tanto contratantes quanto contratados através da seleção efetivamente da proposta mais vantajosa para a administração.
IX – Como citar este texto
BARBOSA, Felipe José Ansaloni. OLIVEIRA, Marcela de Sousa. O que acontece quando o edital do Sistema S não traz critérios objetivos para qualificação técnica?
- Disponível em: www.11E.com.br.
X – Observação:
Este artigo tem caráter meramente informativo e geral. O seu conteúdo não substitui a consulta a profissionais especializados em Consultoria e Assessoria em Licitações e Contratos Administrativos, especialmente para a avaliação de casos concretos. Recomenda-se que os gestores das Entidades do Sistema S busquem orientação jurídica especializada e casuística, antes de realizar qualquer contratação. A 11E Licitações, empresa especializada no segmento de consultoria e treinamentos, pode auxiliar o seu ente público. Entre em contato conosco pelo: contato@11e.com.br ou whatsapp: (31) 3568-8311.
[1] Analista da 11E Licitações.
[2] CEO e Professor da 11E Licitações.
[3] NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024.
[4] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 18ª ed. São Paulo: RT, 2021.
[5] NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024.
[6] FORTINI, Cristiana. Sistema de Registro de Preços. 4ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020.
