Por: Marcela Oliveira[1]
Supervisão: Felipe Ansaloni[2]
I – Introdução
A evolução da legislação e da jurisprudência acerca das contratações públicas impôs novos padrões de responsabilidade para todos os atores envolvidos. De um lado, a Administração Pública deve planejar adequadamente suas contratações, elaborando orçamentos realistas e atualizados; de outro, os particulares — especialmente os licitantes — não podem adotar uma postura acrítica ou oportunista, simplesmente reproduzindo valores superestimados, mesmo que constantes do orçamento oficial.
Essa diretriz foi reafirmada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no recente Acórdão nº 1084/2025 – Plenário, relator Ministro Jorge Oliveira, que reconheceu a possibilidade de responsabilização solidária de empresas que apresentem propostas aderentes a orçamentos superestimados, contribuindo, com isso, para o superfaturamento e consequente dano ao erário.
Neste artigo, analisamos os fundamentos desse entendimento, suas implicações práticas para os gestores públicos e empresários, e apresentamos recomendações para prevenir riscos e assegurar a integridade das contratações públicas sob a égide da Lei nº 14.133/2021.
II – O Dilema: Empresa Segue o Orçamento Público, mas o Preço Está Inflacionado
II.1. A Prática Comum: Reprodução do Orçamento Estimativo
Muitas empresas, ao participarem de licitações, limitam-se a apresentar propostas dentro dos valores previstos no edital, ainda que esses valores estejam superestimados. A questão é: se o órgão público cometeu um erro na elaboração do orçamento, a empresa pode ser penalizada por seguir esse valor?
II.2. O Posicionamento do TCU no Acórdão 1084/2025 – Plenário
O Acórdão 1084/2025 – Plenário do TCU estabelece um precedente fundamental ao reconhecer que a responsabilidade por superfaturamento não recai exclusivamente sobre o órgão público que elaborou o orçamento estimativo. Segundo o entendimento da Corte de Contas, as empresas que apresentam propostas com valores superiores aos praticados pelo mercado, aproveitando-se de orçamentos superestimados, contribuem ativamente para o dano ao erário.
A decisão fundamenta-se no princípio de que todos os atores envolvidos na contratação pública têm responsabilidade na preservação dos recursos públicos. Não basta que a empresa comprove que seus preços estão dentro do orçamento estimativo da Administração; é necessário que tais preços sejam compatíveis com os valores de mercado.
O TCU foi categórico ao afirmar que:
Responsabilidade. Contrato administrativo. Superfaturamento. Proposta de preço. Solidariedade. Orçamento estimativo.
As empresas que oferecem propostas com valores acima dos praticados pelo mercado, tirando proveito de orçamentos superestimados elaborados pelos órgãos e entes públicos contratantes, contribuem para o superfaturamento dos serviços, sujeitando-se à responsabilização solidária pelo dano evidenciado.
(ACÓRDÃO 1084/2025 – PLENÁRIO – Relator: JORGE OLIVEIRA – Processo: 029.610/2014-1 launch – Tipo de processo: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL (TCE) – Data da sessão: 14/05/2025 – Número da ata:16/2025 – Plenário)
Esse entendimento reforça a função do orçamento estimativo como um parâmetro, e não como um aval absoluto, para a formulação das propostas. Ainda que formalmente adequado, um preço que reproduza valores sabidamente superiores aos de mercado pode configurar ato culposo, passível de responsabilização.
II.3. Mudança de Paradigma na Análise de Responsabilidade
Tradicionalmente, havia uma tendência de se atribuir a responsabilidade pelo superfaturamento exclusivamente ao gestor público responsável pela elaboração do orçamento estimativo. O novo entendimento do TCU rompe com essa lógica, estabelecendo que:
1. Responsabilidade compartilhada: Tanto o órgão público quanto a empresa contratada podem ser responsabilizados pelo superfaturamento
2. Dever de conhecimento do mercado: As empresas têm obrigação de conhecer os preços praticados em seu segmento
3. Vedação ao aproveitamento de orçamentos inflacionados: Não é lícito às empresas tirarem proveito de estimativas supervalorizadas da Administração
II.4. Impactos da Lei 14.133/21 na Análise de Preços
A Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/21) reforça a importância da pesquisa de preços e da análise de economicidade nas contratações públicas. O artigo 23[1] da lei estabelece critérios mais rigorosos para a estimativa de preços, exigindo:
· Pesquisa de preços em bases de dados oficiais
· Análise de contratos similares
· Avaliação de custos unitários de insumos
· Consulta a fornecedores
Esta nova estrutura normativa fortalece o entendimento do TCU, pois tanto a Administração quanto as empresas devem pautar suas condutas em pesquisas consistentes de preços de mercado.
II.5. Critérios para Caracterização do Superfaturamento
Para que se configure a responsabilidade solidária da empresa, o TCU considera alguns elementos essenciais:
· Elemento objetivo: Comprovação de que os preços praticados estão acima dos valores de mercado, independentemente de estarem dentro do orçamento estimativo da Administração.
· Elemento subjetivo: Demonstração de que a empresa tinha condições de conhecer os preços de mercado e, mesmo assim, optou por apresentar proposta com valores superiores.
· Nexo causal: Estabelecimento da relação entre a conduta da empresa e o dano causado ao erário público.
III. O Papel da Diligência e Boa-fé nas Contratações Públicas
III.1. Conceito de Diligência nas Licitações
A diligência, no contexto das contratações públicas, representa o padrão de cuidado e atenção que se espera de profissionais competentes em suas respectivas áreas de atuação. Para gestores públicos, significa adotar metodologias consistentes de pesquisa de preços, documentar adequadamente as decisões e implementar controles que assegurem a economicidade. Para empresários, implica realizar análise crítica e independente dos valores de mercado, não se limitando a reproduzir passivamente os orçamentos estimativos.
III.2. Boa-fé Objetiva e Subjetiva
Boa-fé subjetiva refere-se ao estado psicológico do agente, sua intenção e conhecimento sobre determinada situação. Nas contratações públicas, presume-se que tanto gestores quanto empresários atuem com intenção de preservar o interesse público.
Boa-fé objetiva, por sua vez, estabelece padrões de comportamento independentemente da intenção do agente. Cria deveres anexos como:
- Dever de informação: Comunicar fatos relevantes que possam impactar a contratação
- Dever de cooperação: Colaborar para o alcance dos objetivos contratuais
- Vedação ao comportamento contraditório: Não adotar condutas que contrariem comportamentos anteriores
III.3. Indicadores de Conduta Diligente
Para Gestores Públicos:
- Metodologia de pesquisa documentada: Registrar fontes consultadas, critérios utilizados e justificativas para as escolhas
- Diversificação de fontes: Consultar múltiplas bases de dados, fornecedores e contratos similares
- Controles internos: Implementar revisões técnicas independentes dos orçamentos elaborados
- Capacitação contínua: Manter equipes atualizadas sobre técnicas de formação de preços
Para Empresários:
- Pesquisa independente: Realizar levantamento próprio de preços, não se limitando ao orçamento oficial
- Análise crítica: Questionar valores que se mostrem discrepantes da realidade de mercado
- Documentação: Manter registros que comprovem a diligência na formação dos preços
- Transparência: Comunicar à Administração eventuais inconsistências identificadas
III.4. Consequências da Falta de Diligência
A ausência de diligência pode resultar em:
Responsabilização Solidária:
- Ressarcimento ao erário: Obrigação de restituir valores superfaturados
- Multa: Aplicação de penalidades pecuniárias
- Inabilitação: Impedimento temporário para contratar com a Administração
Sanções Administrativas:
- Advertência: Para casos menos graves
- Suspensão: Impedimento temporário de licitar
- Declaração de inidoneidade: Sanção mais grave, com efeitos prolongados
Danos Reputacionais:
- Perda de credibilidade: Impacto negativo na imagem institucional
- Dificuldades futuras: Obstáculos para participação em outras licitações
IV – Recomendações do TCU aos Órgãos Públicos:
A partir do entendimento consolidado pelo TCU, os gestores públicos devem:
- Aprimorar o planejamento das contratações, elaborando orçamentos estimativos com base em pesquisas de preços atualizadas e fontes oficiais, conforme orienta a Instrução Normativa SEGES nº 65/2021 e as boas práticas indicadas pelo Guia de Referência para Pesquisa de Preços do TCU.
- Documentar minuciosamente a formação do orçamento, evidenciando a metodologia utilizada, as fontes consultadas e os critérios adotados para justificar a estimativa.
- Promover capacitação das equipes envolvidas na elaboração de orçamentos, reforçando a importância da aderência aos preços de mercado e a necessidade de prevenir riscos de sobrepreço e superfaturamento.
- Estabelecer mecanismos de controle interno, de modo a revisar criticamente os orçamentos antes da deflagração do certame.
Ao adotar tais medidas, a Administração mitiga o risco de imputação de responsabilidade aos gestores, além de assegurar a eficiência e a economicidade das contratações.
V – Recomendações da 11E Licitações aos Empresários:
Para os empresários e licitantes, a decisão do TCU impõe o fortalecimento de práticas de compliance e de gestão de riscos, especialmente no tocante à formulação de propostas. Recomenda-se:
- Realizar pesquisa própria de preços, ainda que exista orçamento estimativo divulgado, garantindo que a proposta seja compatível com os valores praticados no mercado.
- Evitar aderir passivamente a valores superestimados, mesmo que constantes do orçamento oficial ou do edital.
- Registrar memórias de cálculo e documentos comprobatórios da formação dos preços, demonstrando a diligência e a boa-fé na elaboração da proposta.
- Implementar programas de integridade, com foco na prevenção de riscos relacionados à responsabilização solidária e no cumprimento dos deveres legais.
- Estar ciente de que a simples adesão ao orçamento estimado, sem avaliação crítica, não exime a empresa de responsabilidade perante os órgãos de controle.
VI – Comentários do Professor Felipe Ansaloni
A decisão do TCU no Acórdão 1084/2025 – Plenário representa um marco na evolução da responsabilização por superfaturamento, estabelecendo uma nova cultura de responsabilidade compartilhada que deve ser compreendida por todos os atores das contratações públicas.
Sob o ângulo dos gestores públicos, a decisão reforça a necessidade de profissionalização na elaboração de orçamentos estimativos. Não basta mais aplicar índices genéricos ou reproduzir valores históricos sem análise crítica. É preciso implementar metodologias robustas, documentar adequadamente as decisões e estabelecer controles que assegurem a aderência aos preços de mercado.
Para os empresários, a mensagem é clara: a participação em licitações exige postura proativa na análise de preços. O “comportamento de seguidor”, limitando-se a reproduzir valores do orçamento oficial, não é mais aceitável. As empresas devem investir em sistemas próprios de monitoramento de preços e desenvolver competências para análise crítica dos editais.
Sob a ótica jurídica, a decisão alinha-se com a evolução doutrinária sobre a aplicação da boa-fé objetiva nas relações contratuais públicas. O princípio da economicidade, previsto na Lei 14.133/21, ganha força vinculante, criando deveres concretos para todos os envolvidos.
Na perspectiva prática, recomendo que órgãos públicos e empresas implementem imediatamente programas de adequação às novas diretrizes. A capacitação das equipes, a documentação adequada dos processos e o investimento em sistemas de monitoramento de preços são medidas essenciais para redução de riscos.
Por fim, destaco que esta decisão contribui significativamente para a moralização das contratações públicas, estabelecendo incentivos corretos para que todos os atores trabalhem em favor da economicidade e da eficiência na aplicação dos recursos públicos.
VII – Conclusão
A jurisprudência firmada pelo Tribunal de Contas da União, em especial o Acórdão nº 1084/2025 – Plenário, deixa claro que as empresas podem sim ser responsabilizadas por superfaturamento, ainda que suas propostas estejam aderentes ao orçamento da Administração, caso este se revele superestimado e a conduta empresarial seja caracterizada por falta de diligência ou comportamento oportunista.
Diante desse cenário, impõe-se aos gestores públicos e empresários uma postura cada vez mais responsável, preventiva e cooperativa, em consonância com os princípios que regem as contratações públicas na Lei nº 14.133/2021.
O fortalecimento do planejamento, da diligência na formação das propostas e da ética nas contratações são pilares indispensáveis para a promoção da integridade, da eficiência e da proteção do erário.
Observação:
Este artigo tem caráter meramente informativo e geral. O seu conteúdo não substitui a consulta a profissionais especializados em Consultoria e Assessoria em Licitações e Contratos Administrativos, especialmente para a avaliação de casos concretos. Recomenda-se que os Órgãos Públicos busquem orientação jurídica especializada e casuística, antes de realizar qualquer contratação. A 11E Licitações, empresa especializada no segmento de consultoria e treinamentos, pode auxiliar o seu órgão público. Entre em contato conosco pelo: contato@11e.com.br ou whatsapp: (31) 3568-8311.
