Por: Leonardo Thebit
Supervisão: Felipe Ansaloni
I – Introdução
A elaboração do orçamento estimativo é etapa obrigatória do planejamento das contratações públicas. Tradicionalmente, consolidou-se entre os licitantes a prática de simplesmente reproduzir, em suas propostas, os valores constantes desse orçamento, sob a premissa de que a aderência ao valor oficial afastaria qualquer risco de questionamento. O Tribunal de Contas da União, no entanto, rompeu com essa premissa. Por meio do Acórdão 1.084/2025-Plenário, de relatoria do Ministro Jorge Oliveira, a Corte reconheceu a possibilidade de responsabilização solidária das empresas que, mesmo apresentando propostas formalmente alinhadas ao orçamento estimativo estabelecido pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado do Rio Grande do Sul (CREA/RS), contribuem para o superfaturamento quando esse orçamento se revela superestimado em relação aos preços de mercado. Este artigo examina os fundamentos e as implicações dessa importante decisão.
II – Empresas que apenas reproduzem o orçamento estimativo do Conselho Profissional podem ser solidariamente responsabilizadas por superfaturamento?
A resposta do Acórdão 1.084/2025-Plenário é afirmativa, e sua fundamentação apoia-se em três pilares: a função do orçamento estimativo, os deveres anexos decorrentes da boa-fé objetiva e a evolução do regime de responsabilização nas contratações públicas.
Quanto à função do orçamento esti mativo, o TCU firmou que ele constitui um parâmetro, e não um aval absoluto. O orçamento estimativo não exime o licitante de analisar criticamente os valores de mercado. A decisão é categórica ao enunciar que: “As empresas que oferecem propostas com valores acima dos praticados pelo mercado, tirando proveito de orçamentos superestimados elaborados pelos órgãos e entes públicos contratantes, contribuem para o superfaturamento dos serviços, sujeitando-se à responsabilização solidária pelo dano evidenciado.”
No que tange aos deveres anexos decorrentes da boa-fé objetiva, a decisão consagra a aplicação desse princípio também aos licitantes. A boa-fé objetiva impõe deveres de conduta que transcendem a mera intenção do agente, abrangendo o dever de informação, o dever de cooperação e a vedação ao comportamento contraditório. O licitante que, conhecendo ou devendo conhecer os preços de mercado, apresenta proposta aderente a orçamento superestimado viola esses deveres. A conduta passiva — de mero “seguidor” do orçamento oficial — passa a ser juridicamente desvalorada.
O terceiro pilar é a evolução do regime de responsabilização, que migra de um modelo de responsabilidade exclusiva do gestor público para um modelo de responsabilidade compartilhada. O Acórdão 1.084/2025-Plenário estabelece que três elementos devem estar presentes para a caracterização da responsabilidade solidária da empresa: (i) elemento objetivo — comprovação de que os preços praticados estão acima dos valores de mercado, independentemente de estarem dentro do orçamento estimativo; (ii) elemento subjetivo — demonstração de que a empresa tinha condições de conhecer os preços de mercado e optou por apresentar proposta com valores superiores; e (iii) nexo causal — estabelecimento da relação entre a conduta da empresa e o dano ao erário.
A decisão também se alinha com o art. 23 da Lei nº 14.133/2021, que impõe critérios mais rigorosos para a estimativa de preços, exigindo pesquisa em bases de dados oficiais, análise de contratos similares, avaliação de custos unitários e consulta a fornecedores. Essa nova estrutura normativa fortalece o entendimento de que tanto a Administração quanto as empresas devem pautar suas condutas em pesquisas consistentes de preços de mercado.
III – Recomendações do TCU aos Conselhos Profissionais
- Aprimorar o planejamento das contratações, elaborando orçamentos estimativos com base em pesquisas de preços atualizadas e fontes oficiais, conforme a Instrução Normativa SEGES nº 65/2021 e as boas práticas indicadas pelo Guia de Referência para Pesquisa de Preços do TCU.
- Documentar minuciosamente a formação do orçamento, evidenciando a metodologia utilizada, as fontes consultadas e os critérios adotados para justificar a estimativa.
- Promover capacitação das equipes envolvidas na elaboração de orçamentos, reforçando a importância da aderência aos preços de mercado e a necessidade de prevenir riscos de sobrepreço.
- Estabelecer mecanismos de controle interno que revisem criticamente os orçamentos antes da deflagração do certame.
IV – Recomendações da 11e aos Empresários
- Realizar pesquisa própria de preços, ainda que exista orçamento estimativo divulgado, garantindo que a proposta seja compatível com os valores praticados no mercado.
- Evitar aderir passivamente a valores superestimados, mesmo que constantes do orçamento oficial ou do edital. A conduta diligente exige análise crítica.
- Registrar memórias de cálculo e documentos comprobatórios da formação dos preços, demonstrando a diligência e a boa-fé na elaboração da proposta.
- Implementar programas de integridade com foco na prevenção de riscos relacionados à responsabilização solidária e no cumprimento dos deveres legais.
- Estar ciente de que a simples adesão ao orçamento estimado, sem avaliação crítica, não exime a empresa de responsabilidade perante os órgãos de controle.
V – Comentários do Professor Felipe Ansaloni
A decisão do TCU no Acórdão 1.084/2025-Plenário representa um marco na evolução da responsabilização por superfaturamento, estabelecendo uma nova cultura de responsabilidade compartilhada que deve ser compreendida por todos os atores das contratações públicas.
Sob o ângulo dos gestores públicos, a decisão reforça a necessidade de profissionalização na elaboração de orçamentos estimativos. Não basta mais aplicar índices genéricos ou reproduzir valores históricos sem análise crítica. É preciso implementar metodologias robustas, documentar adequadamente as decisões e estabelecer controles que assegurem a aderência aos preços de mercado.
Para os empresários, a mensagem é clara: a participação em licitações exige postura proativa na análise de preços. O ‘comportamento de seguidor’, limitando-se a reproduzir valores do orçamento oficial, não é mais aceitável. As empresas devem investir em sistemas próprios de monitoramento de preços e desenvolver competências para análise crítica dos editais.
Sob a ótica jurídica, a decisão alinha-se com a evolução doutrinária sobre a aplicação da boa-fé objetiva nas relações contratuais públicas. O princípio da economicidade, previsto na Lei nº 14.133/2021, ganha força vinculante, criando deveres concretos para todos os envolvidos. Esta decisão contribui significativamente para a moralização das contratações públicas, estabelecendo incentivos corretos para que todos os atores trabalhem em favor da economicidade e da eficiência na aplicação dos recursos públicos.
VI – Conclusão
A jurisprudência firmada pelo Tribunal de Contas da União, em especial o Acórdão 1.084/2025-Plenário, deixa claro que as empresas podem sim ser responsabilizadas por superfaturamento, ainda que suas propostas estejam aderentes ao orçamento do Conselho Profissional, caso este se revele superestimado e a conduta empresarial seja caracterizada por falta de diligência ou comportamento oportunista. O fortalecimento do planejamento, da diligência na formação das propostas e da ética nas contratações são pilares indispensáveis para a promoção da integridade, da eficiência e da proteção do erário.
VII – Como citar este texto
BARBOSA, Felipe José Ansaloni. THEBIT, Leonardo de Oliveira. Empresas podem ser responsabilizadas por superfaturamento mesmo quando suas propostas reproduzem o orçamento estimativo do Conselho Profissional? 2026. Disponível em: www.11E.com.br. Acesso em: [data].
VIII – Observações
Este artigo tem caráter meramente informativo e geral. O seu conteúdo não substitui a consulta a profissionais especializados em Consultoria e Assessoria em Licitações e Contratos Administrativos, especialmente para a avaliação de casos concretos. Recomenda‑se que os Conselhos Profissionais busquem orientação jurídica especializada e casuística antes de realizar qualquer contratação. A 11E Licitações, empresa especializada no segmento de consultoria e treinamentos, pode auxiliar o seu Conselho Profissional. Entre em contato conosco pelo: contato@11e.com.br ou whatsapp: (31) 3568‑8311.
