Por: Yasmin Mariana
A interpretação da legislação e o acompanhamento dos entendimentos dos órgãos de controle estão entre os desafios de quem atua com licitações e contratos administrativos. Para contribuir com essa realidade, o livro Agente de Contratação e Pregoeiro à Luz da Jurisprudência dos Tribunais de Contas: Súmulas, Decisões e Entendimentos Essenciais para uma Atuação Segura na Lei nº 14.133/2021 reúne análises de decisões, súmulas e entendimentos de diferentes Tribunais de Contas, oferecendo referências para a atuação de agentes de contratação e pregoeiros.
O lançamento da obra também marca a participação de três integrantes da 11E: o professor e CEO Felipe Ansaloni, o consultor jurídico Leonardo Thebit e o consultor Daniel de Almeida. Os profissionais assinam estudos sobre questões distintas, mas diretamente relacionadas à aplicação da legislação nas contratações públicas. Felipe e Leonardo, em coautoria com o professor Marcelo Marins Ferreira Monteiro, abordam o tratamento jurídico das microempresas e empresas de pequeno porte. Daniel, em parceria com os professores Jamil Manasfi da Cruz e Jader Esteves da Silva, analisa a Intenção de Registro de Preços (IRP), o planejamento e a governança do Sistema de Registro de Preços.
A proposta da publicação é aproximar a jurisprudência da rotina dos profissionais responsáveis pela condução dos procedimentos licitatórios. A obra considera decisões do Tribunal de Contas da União (TCU) e também de tribunais de contas estaduais e municipais, permitindo identificar entendimentos convergentes e divergentes sobre a aplicação da Lei nº 14.133/2021.
Para Felipe Ansaloni, a atuação de agentes de contratação e pregoeiros exige conhecimento técnico, atualização constante e atenção aos entendimentos dos órgãos de controle. Nesse contexto, uma publicação que reúne diferentes especialistas e aborda a jurisprudência dos Tribunais de Contas contribui para o aprofundamento dos temas e para a qualificação dos profissionais que atuam nas contratações públicas.
Micro e pequenas empresas: benefícios legais, limites e segurança na aplicação
O capítulo 5 da obra é dedicado ao tratamento diferenciado conferido às microempresas e empresas de pequeno porte nas contratações públicas. O estudo foi desenvolvido por Felipe Ansaloni, Leonardo Thebit e pelo professor Marcelo Marins Ferreira Monteiro, com atenção à aplicação da Lei Complementar nº 123/2006 e à sua articulação com o regime instituído pela Lei nº 14.133/2021.
A análise parte de questões que exigem atenção dos agentes de contratação e pregoeiros, especialmente diante da necessidade de interpretar os benefícios legais considerando os entendimentos dos Tribunais de Contas. O capítulo está organizado em três eixos principais: a delimitação das expressões “local” e “regional” para a aplicação dos benefícios; os critérios de enquadramento como microempresa ou empresa de pequeno porte, incluindo a apuração da receita bruta anual; e o dever de cautela da Administração diante das declarações apresentadas pelos licitantes para obtenção do tratamento favorecido.
Leonardo Thebit explica que o propósito do trabalho foi examinar o tema para além da simples apresentação dos benefícios previstos na legislação. A intenção foi discutir também os pressupostos, limites e requisitos necessários à sua aplicação, identificando os cuidados que devem orientar os profissionais responsáveis pelos procedimentos licitatórios.
Essa abordagem é relevante porque a complexidade do regime jurídico pode gerar insegurança tanto para as empresas interessadas em contratar com o Poder Público quanto para os agentes responsáveis pela condução das licitações. Entre os desafios estão a definição do alcance territorial dos benefícios, a comprovação dos requisitos de enquadramento empresarial e a observância dos limites legais para sua utilização.
O consultor destaca que a aplicação do tratamento favorecido exige equilíbrio entre a finalidade da política pública e os princípios que orientam as contratações. Nas palavras de Leonardo:
“Um dos pontos que considero especialmente relevantes é a necessidade de conciliar duas preocupações que não são contraditórias: de um lado, assegurar a efetividade da política pública de incentivo aos pequenos negócios; de outro, preservar a isonomia, a competitividade e a integridade dos procedimentos licitatórios.”
A discussão também considera que a aplicação dos benefícios não pode ser excessivamente restritiva, sob o risco de comprometer a finalidade para a qual foram instituídos. Ao mesmo tempo, não se trata de conceder vantagens sem observar as condições legais. Como sintetiza o consultor, “o desafio jurídico consiste justamente em encontrar esse equilíbrio”.
Felipe Ansaloni também destaca a importância do tema para a atuação dos agentes de contratação e pregoeiros. As decisões tomadas durante uma licitação podem influenciar diretamente as oportunidades de participação das micro e pequenas empresas. Por isso, conhecer as regras e os entendimentos dos órgãos de controle é fundamental para garantir a correta condução dos procedimentos e a observância dos direitos assegurados a esses negócios.
Ao desenvolver o capítulo, os autores buscaram oferecer elementos para uma compreensão mais precisa dos direitos das micro e pequenas empresas e das cautelas necessárias à sua aplicação, contribuindo para um ambiente de contratações públicas mais previsível, competitivo e juridicamente seguro.
Daniel de Almeida analisa a IRP como instrumento de planejamento e governança
Outro capítulo que conta com a participação de um integrante da 11E é o artigo “Intenção de Registro de Preços (IRP) na Lei nº 14.133/2021: planejamento, governança do SRP e limites da adesão”, assinado por Daniel de Almeida em parceria com os professores Jamil Manasfi da Cruz e Jader Esteves da Silva.
O estudo discute o papel da Intenção de Registro de Preços no planejamento das contratações públicas, seus fundamentos legais e os limites para a adesão de órgãos não participantes às atas de registro de preços. A escolha do tema está relacionada a uma questão recorrente na Administração Pública: a compreensão da IRP como uma etapa meramente burocrática, quando, na realidade, ela exerce uma função estratégica na organização das demandas e na governança do Sistema de Registro de Preços.
Daniel explica que o sucesso de uma contratação não depende exclusivamente da fase de disputa entre os fornecedores. O planejamento anterior é determinante para a qualidade do procedimento, e a IRP permite que o órgão gerenciador divulgue a futura contratação para que outros órgãos manifestem interesse em participar.
“A IRP é justamente o momento em que o órgão gerenciador torna pública a futura contratação. Com isso, outros órgãos podem participar da ata, a demanda é somada e padronizada, e a Administração ganha em economia de escala”, explica.
O artigo examina o fundamento da IRP no artigo 86 da Lei nº 14.133/2021 e no artigo 9º do Decreto nº 11.462/2023, incluindo o prazo mínimo de oito dias úteis e sua contagem a partir da divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).
Um dos pontos centrais da análise é a distinção entre a IRP e a adesão à ata por órgão não participante, conhecida como “carona”. Enquanto a primeira integra uma etapa prévia de planejamento, a segunda ocorre posteriormente e possui caráter excepcional, dependendo da demonstração de vantajosidade. Nesse contexto, Daniel menciona o entendimento do Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 2.630/2024.
Os autores também discutem as hipóteses em que a IRP pode ser dispensada. A dispensa exige justificativa administrativa que demonstre que o órgão gerenciador será o único contratante. A partir dessa situação, o artigo examina uma questão importante: se a Administração justificou a dispensa afirmando que seria a única contratante, como fica a possibilidade de aceitar adesões posteriormente?
A discussão envolve a teoria dos motivos determinantes, segundo a qual a Administração fica vinculada aos motivos que fundamentaram sua decisão. O estudo trata desse dilema de forma reflexiva, sem deixar de considerar o espaço de regulamentação que estados e municípios possuem sobre o tema.
Outro aspecto abordado é a necessidade de que o órgão interessado em aderir a uma ata realize seu próprio planejamento, em vez de simplesmente reproduzir o planejamento elaborado pelo órgão gerenciador. A adesão precisa representar uma solução efetivamente vantajosa, e não uma alternativa para suprir a ausência de planejamento.
O capítulo ainda apresenta uma proposta de matriz de responsabilidades, distribuindo as atribuições entre a equipe de planejamento, o agente de contratação ou pregoeiro e a assessoria jurídica, com fundamento no princípio da segregação de funções. Também são examinados os riscos enfrentados por órgãos com estruturas reduzidas e a possibilidade de concentração do mercado fornecedor quando uma demanda excessivamente ampla restringe a competitividade.
Para Daniel, a IRP bem executada representa uma proteção importante contra o uso inadequado das atas. “A principal mensagem é que a IRP bem executada é a última barreira de proteção do gestor contra o uso desordenado das atas.” O consultor também ressalta que a intenção de registro de preços é um indicador da maturidade do planejamento de um órgão público.
REPALC: uma rede que aproxima pesquisa e experiência profissional
A obra é um dos resultados do trabalho da Rede de Pesquisas Avançadas em Licitações e Contratos (REPALC), iniciativa que reúne profissionais de diferentes regiões do Brasil e de diversas áreas relacionadas às contratações públicas.
A rede congrega pregoeiros, agentes de contratação, chefes de licitação, assessores jurídicos, servidores de Tribunais de Contas, professores e consultores. Segundo Daniel de Almeida, o que une esses profissionais é o interesse em aproximar a prática do estudo, debatendo problemas reais das contratações públicas, aprofundando pesquisas e compartilhando conhecimento com quem aplica a legislação no cotidiano.
A iniciativa surgiu a partir da percepção do professor Jamil Manasfi de que muitos profissionais enfrentavam dúvidas semelhantes, especialmente durante a transição para a Lei nº 14.133/2021, e nem sempre encontravam espaços qualificados para discutir essas questões.
Daniel explica que a rede se tornou um ambiente de troca de experiências e produção de conhecimento. A publicação coletiva representa uma das iniciativas concretas desse trabalho, reunindo análises elaboradas por especialistas com diferentes trajetórias e experiências profissionais.
Leonardo Thebit também destaca a relevância desse modelo de produção. Para ele, as contratações públicas constituem um campo jurídico dinâmico, que exige interlocução permanente entre a produção acadêmica, a experiência profissional e a realidade da Administração Pública.
A reunião de especialistas permite examinar questões complexas sob diferentes perspectivas, confrontar interpretações e desenvolver soluções juridicamente consistentes e aplicáveis. Além disso, contribui para o amadurecimento do Direito Administrativo, especialmente durante a consolidação do regime instituído pela Lei nº 14.133/2021, cujos dispositivos ainda demandam reflexão doutrinária e jurisprudencial.
Jurisprudência como referência para decisões mais seguras
A reunião de entendimentos dos Tribunais de Contas é um dos principais diferenciais da publicação. Para os profissionais que conduzem licitações, conhecer decisões anteriores permite compreender como os órgãos de controle interpretam as normas e avaliam situações concretas, além de oferecer referências para fundamentar os atos administrativos.
Daniel ressalta que agentes de contratação e pregoeiros precisam tomar decisões frequentemente em prazos curtos e sob a observação dos licitantes e dos órgãos de controle. Nesse cenário, conhecer como situações semelhantes foram examinadas pelos tribunais contribui para uma atuação mais segura, reduz riscos de responsabilização e pode evitar retrabalho decorrente de recursos, anulações e licitações fracassadas.
A existência de divergências entre os tribunais também merece atenção. Ao apresentar diferentes posicionamentos, a obra permite que o profissional avalie os riscos envolvidos antes de escolher o caminho a seguir.
Leonardo Thebit acrescenta que a jurisprudência é uma fonte importante de orientação porque revela os critérios utilizados pelos órgãos de controle para avaliar a aplicação das normas. Essa compreensão ajuda a antecipar riscos, identificar soluções juridicamente admissíveis e fundamentar decisões administrativas.
O consultor espera que os leitores encontrem na publicação um instrumento de consulta e aperfeiçoamento profissional, útil tanto para solucionar dúvidas cotidianas quanto para compreender os fundamentos jurídicos que orientam a atuação dos responsáveis pelas contratações.
Felipe Ansaloni também aponta a contribuição da obra para a qualificação desses profissionais. A expectativa é que o conteúdo amplie o conhecimento dos leitores, apoie a tomada de decisões e fortaleça uma atuação técnica e segura nas contratações públicas.
A proposta, portanto, vai além de reunir decisões e interpretações. Ao aproximar jurisprudência, pesquisa e experiência prática, o livro oferece subsídios para que agentes de contratação e pregoeiros compreendam melhor as normas, avaliem as particularidades de cada procedimento e fundamentem suas escolhas. Como destaca Leonardo, “a segurança jurídica nas contratações públicas depende, em grande medida, da qualificação daqueles que conduzem os procedimentos”.
Sobre o livro
Título: Agente de Contratação e Pregoeiro à Luz da Jurisprudência dos Tribunais de Contas: Súmulas, Decisões e Entendimentos Essenciais para uma Atuação Segura na Lei nº 14.133/2021
Autores indicados na ficha editorial: Marcelo Marins Ferreira Monteiro, Jamil Manasfi da Cruz e Alcione Silva Quintas.
Editora: Mizuno
SKU: EM-2026-2374
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