Os Valores Estimados de Outros Órgãos Podem Servir de Referência Para Apuração de Sobrepreço ou Superfaturamento?

Por: Marcela Oliveira[1]

Supervisão: Felipe Ansaloni[2]

I – Introdução

Nesse artigo será discutido sobre a possibilidade de se utilizar os valores unitários estimados extraídos de compras realizadas por outros órgãos públicos como referência para se apurar eventual sobrepreço ou superfaturamento nos contratos administrativos de objetos semelhantes.

            A Nova Lei de Licitações traz essa previsão? Como a Jurisprudência orienta?

II – Os Valores Estimados de Outros Órgãos Podem Servir de Referência Para Apuração de Sobrepreço ou Superfaturamento?

            O controle nas contratações públicas sempre foi assunto de grande relevância no mundo das licitações. A Nova Lei de Licitações trouxe um capítulo direcionado ao controle das contratações (Capítulo III), destacando-se que as compras deverão se submeter a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo.[3]

A execução dos contratos deve ser objeto desse rigoroso controle pelo Poder Público. De maneira mais precisa, os valores dos contratos devem manter compatibilidade com o mercado, de modo a preservar um dos objetivos do processo licitatório consagrado pela Nova Lei de Licitações, qual seja o de se evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos.[4]

            A Nova Lei de Licitações traz a definição de sobrepreço (art. 6º, LVI) como a contratação de preços acima dos preços referenciais de mercado, podendo ser evidenciado em apenas um item de preço ou no valor global do objeto, a depender do regime de execução adotado.

Lado outro, a Nova Lei conceitua o superfaturamento (art. 6º, LVII) como o dano provocado ao patrimônio da Administração, exemplificado por: medição de quantidades de serviços superior às efetivamente executadas; alterações no orçamento que causem desequilíbrio econômico-financeiro em desfavor da Administração; reajustes irregulares; distorções no cronograma; deficiência na execução que importe em diminuição da qualidade e, é claro, pagamento de serviços com sobrepreço.[5]

            Nesse diapasão, como os gestores podem controlar o superfaturamento ou sobrepreço na execução dos contratos?

            A pesquisa de mercado diretamente com fornecedores do mesmo objeto pode ser uma alternativa. Entretanto, muitas vezes, a Administração encontra dificuldades em realizar essa pesquisa.

            A Jurisprudência do Tribunal de Contas da União, apresenta uma orientação sobre o assunto no Acórdão 823/2024 Plenário (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman):

“CONTRATO ADMINISTRATIVO. SUPERFATURAMENTO. PREÇO. REFERÊNCIA. LICITAÇÃO. PREÇO UNITÁRIO. SOBREPREÇO.

Valores unitários extraídos de licitações de outros órgãos envolvendo serviços de mesma natureza podem servir como referência para fins de apuração de eventual sobrepreço ou superfaturamento. A Lei 14.133/2021 (nova Lei de Licitações e Contratos) consagrou essa possibilidade ao estipular que valores decorrentes de outros certames e contratos administrativos de objeto semelhante podem ser uma fonte de preços paradigma para elaboração de orçamento-base de licitações (art. 23, § 1º, inciso II, no caso de contratação de bens e serviços em geral, e art. 23, § 2º, inciso III, no caso de contratação de obras e serviços de engenharia).”

(ACÓRDÃO 823/2024 – PLENÁRIO – RELATOR: AUGUSTO SHERMAN – PROCESSO: 029.610/2014-1 Launch –TIPO DE PROCESSO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL (TCE) – DATA DA SESSÃO: 24/04/2024 – NÚMERO DA ATA: 16/2024 – Plenário)[6] (grifo nosso)

Nesse sentido, nota-se que o gestor pode se valer de contratações realizadas por outros órgãos públicos com objetos semelhantes para verificar a compatibilidade de valores, e assim realizar o controle de eventual sobrepreço ou faturamento nos contratos do seu órgão.

III – Recomendações do TCU aos Órgãos Públicos:

O TCU recomenda aos Órgãos Públicos que conheçam e avaliem os valores unitários extraídos de licitações de outros órgãos envolvendo serviços de mesma natureza, para fins de apuração de eventual sobrepreço ou superfaturamentoem seus contratos.

IV – Recomendações da 11E ao Empresário:

Recomenda-se ao empresário que conheça os preços usualmente pagos pelos órgãos da Administração, evitando a prática de sobrepreço ou superfaturamento, uma vez que as empresas podem ser responsabilizadas por danos causados ao erário público.

V – Comentários do Professor Felipe Ansaloni

De acordo com o art. 11 da Lei 14.133/21, um dos objetivos das licitações é evitar contratações com sobrepreço e a execução de contratos com superfaturamento. Trata-se de um dever a ser perseguido por órgãos públicos, mas também pelas empresas licitantes. Licitações com sobrepreço e contratos superfaturados prejudicam o mercado, causam dano ao erário público e podem ensejar punições severas a todos os envolvidos (gestores e empresas).

VI – Conclusão

Por todo o exposto, conclui-se que  a Nova Lei de Licitações e Contratos, ao estipular que valores decorrentes de outros certames e contratos administrativos de objeto semelhante podem ser uma fonte de preços paradigma para elaboração de orçamento-base de licitações, consagrou a possibilidade de se utilizar valores unitários extraídos de licitações de outros órgãos envolvendo serviços de mesma natureza como referência para fins de apuração de eventual sobrepreço ou superfaturamento nos contratos.

VII – Como citar este texto

BARBOSA, Felipe José Ansaloni. OLIVEIRA, Marcela de Sousa. Os Valores Estimados de Outros Órgãos Podem Servir de Referência Para Apuração de Sobrepreço ou Superfaturamento? 2024. Disponível em: www.11E.com.br.

[1] Analista da 11E Licitações.

[2] CEO e Professor da 11E Licitações.

[3] Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:

I – primeira linha de defesa, integrada por servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade;

II – segunda linha de defesa, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade;

III – terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas.

[4] Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:

[…]

III – evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;

[5] Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

[…]

LVI – sobrepreço: preço orçado para licitação ou contratado em valor expressivamente superior aos preços referenciais de mercado, seja de apenas 1 (um) item, se a licitação ou a contratação for por preços unitários de serviço, seja do valor global do objeto, se a licitação ou a contratação for por tarefa, empreitada por preço global ou empreitada integral, semi-integrada ou integrada;

LVII – superfaturamento: dano provocado ao patrimônio da Administração, caracterizado, entre outras situações, por:

1. a) medição de quantidades superiores às efetivamente executadas ou fornecidas;
2. b) deficiência na execução de obras e de serviços de engenharia que resulte em diminuição da sua qualidade, vida útil ou segurança;
3. c) alterações no orçamento de obras e de serviços de engenharia que causem desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em favor do contratado;
4. d) outras alterações de cláusulas financeiras que gerem recebimentos contratuais antecipados, distorção do cronograma físico-financeiro, prorrogação injustificada do prazo contratual com custos adicionais para a Administração ou reajuste irregular de preços;

[6]https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A823%2520ANOACORDAO%253A2024%2520COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522/DTRELEVANCIA%2520desc/false/1