Nas Contratações de Auxílio Alimentação e Refeição, os Órgãos Públicos Devem Utilizar Arranjo de Pagamento Aberto ou Fechado?

Por: Marcela Oliveira[1]

Supervisão: Felipe Ansaloni[2]

I – Introdução

            A Administração Pública, para cumprimento do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) pode realizar contratação de empresa especializada na prestação de serviços de gerenciamento, implementação, administração e disponibilização de créditos em cartões eletrônicos/magnéticos, ou de tecnologia similar, nas modalidades refeição e alimentação para seus agentes públicos.

            Esse tipo de contratação sempre foi polêmica no campo das licitações públicas, vez que possui diversas nuances e peculiaridades que podem apresentar diferentes interpretações, podendo ocasionar conflito entre a Administração Pública e as empresas que trabalham com esse objeto.

            Uma dessas peculiaridades diz respeito ao arranjo de pagamento “aberto” e “fechado”, que será abordado nesse artigo.

Será debatido sobre a utilização de arranjo de pagamento aberto e fechado pelos órgãos públicos. Qual modelo de arranjo de pagamento eles devem utilizar? Quais as normas estabelecidas pela legislação a respeito do tema e qual a orientação jurisprudencial?

II – Nas Contratações de Auxílio Alimentação e Refeição, os Órgãos Públicos Devem Utilizar Arranjo de Pagamento Aberto ou Fechado? 

O Decreto nº 10.854, de 10 de novembro de 2021[3], com instruções complementares estabelecidas pela Portaria MTP/GM nº 672, de 8 de novembro de 2021[4] regulamenta o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), que tem como objetivo atender aos trabalhadores de baixa renda, por meio da concessão de benefícios alimentares.

O PAT determina que o auxílio-alimentação seja destinado exclusivamente ao pagamento de refeição em restaurantes ou de gêneros alimentícios comprados no comércio.

O Banco Central do Brasil – BACEN, regulamenta o arranjo de pagamento fechado e aberto na Resolução BACEN/DC Nº 150 DE 06 de outubro 2021:

“Art. 2º Para os efeitos deste Regulamento, as expressões e termos relacionados são definidos como segue:

I – arranjo de pagamento fechado: arranjo de pagamento em que a gestão de moeda eletrônica ou, cumulativamente, a gestão de conta, a emissão e o credenciamento de instrumento de pagamento são realizados:

1. a) por apenas uma instituição de pagamento ou instituição financeira, cuja pessoa jurídica é a mesma do instituidor do arranjo;
2. b) por instituição de pagamento ou instituição financeira controladora do instituidor do arranjo ou por este controlada; ou
3. c) por instituição de pagamento ou por instituição financeira que possuir o mesmo controlador do instituidor do arranjo;

II – arranjo de pagamento aberto: arranjo de pagamento em que as atividades relacionadas à prestação de serviços de pagamento por ele disciplinadas são realizadas por qualquer instituição que atenda aos critérios de participação estabelecidos no regulamento do arranjo;”[5]

No § 1º do artigo 174 do Decreto nº 10.854/2021 encontra-se a possibilidade de o arranjo de pagamento ser classificado como aberto ou fechado:

“Art. 174.  O serviço de pagamento de alimentação deverá ser operacionalizado por meio de arranjo de pagamento, estabelecido nos termos do disposto no inciso I do caput do art. 6º da Lei nº 12.865, de 9 de outubro de 2013[6], o qual observará, no mínimo, as seguintes regras:

[…]

• 1º O arranjo de pagamento de que trata o caput poderá ser aberto ou fechado.”

Pela interpretação do artigo supracitado, pode-se constatar que o decreto estabelece a possibilidade de o arranjo ser classificado como aberto ou fechado, conferindo à Administração Pública a discricionariedade necessária para decidir qual modalidade melhor atende ao interesse público.

            O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, na DENÚNCIA: 1156709, Relator: CONS. SUBST. TELMO PASSARELI corroborou esse entendimento:

“TAXA DE ADMINISTRAÇÃO NEGATIVA. POSSIBILIDADE. PAGAMENTOS ANTECIPADOS. IMPOSSIBILIDADE DE REALIZAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PAGAMENTOS QUE DEVEM SER PRECEDIDOS PELA LIQUIDAÇÃO DA DESPESA. IMPROCEDÊNCIA DA DENÚNCIA. RECOMENDAÇÃO. ARQUIVAMENTO.

1. Com fulcro no art. 174, § 1º do Decreto n. 10.854/2021 a opção pela sistemática do arranjo de pagamento, entre “aberto” ou “fechado”, está no campo da discricionariedade da Administração Pública, não havendo que se falar em irregularidade quando a escolha estiver devidamente fundamentada no interesse público.”

(TCE-MG – DENÚNCIA: 1156709, Relator: CONS. SUBST. TELMO PASSARELI, Data de Julgamento: 28/05/2024, PRIMEIRA CÂMARA, Data de Publicação: 04/07/2024)

            Nesse sentido, pode-se concluir que a Administração Pública tem a faculdade de decidir entre a utilização do arranjo de pagamento aberto, fechado ou as duas modalidades, desde que haja justificativa fundamentada de que a escolha será a que melhor atenderá ao interesse público: “Acorde com o exame técnico, entendo que não assiste razão à denunciante, uma vez que, infere-se da leitura do art. 174, §1º do Decreto n. 10.854/2021 que o legislador conferiu ao administrador uma faculdade, ao estipular que o arranjo de pagamento “poderá” ser aberto “ou” fechado. Significa dizer que não foi imposta à Administração a aceitação de ambas modalidades, estando a escolha inserida na margem de sua discricionariedade.”

A decisão da Administração Pública, quando justificada, se alinha aos preceitos da legalidade, ampliação da participação, transparência e economicidade, assegurando que o benefício chegue de forma efetiva aos agentes públicos.

III – Recomendações do TCE/MG aos Órgãos Públicos:

• O TCE/MG orienta aos Órgãos Públicos que, desde que devidamente fundamentada no interesse público, a escolha entre a sistemática do arranjo de pagamento, entre “aberto” ou “fechado”, é possível, por se tratar de ato discricionário da Administração Pública.

IV – Recomendações da 11E ao Empresário:

• A 11E recomenda aos empresários que analisem se a opção de modalidade de arranjo de pagamento está fundamentada no edital. Caso não esteja, o empresário poderá solicitar esclarecimento ao órgão público ou impugnar o edital.

V – Comentários do Professor Felipe Ansaloni

• Compreender o que são e quais são as distinções práticas entre os arranjos de pagamento (aberto/fechado) do mercado de gerenciamento de créditos em cartões de refeição e alimentação, é um conhecimento técnico fundamental para se licitar este objeto. Desta forma, a atuação da área requisitante, principalmente na elaboração do ETP, é fundamental para se avaliar as vantagens e desvantagens de se optar por um o outro arranjo a ser exigido no certame, já que se trata de uma decisão discricionária da Administração.

VI – Conclusão

Os órgãos públicos possuem discricionariedade na escolha do arranjo de pagamento que será utilizado nas licitações para contratação de empresa especializada na prestação de serviços de gerenciamento, implementação, administração e disponibilização de créditos em cartões eletrônicos/magnéticos, ou de tecnologia similar, nas modalidades refeição e alimentação para seus agentes públicos.

Ressalte-se que a opção pelo arranjo de pagamento aberto, fechado ou as duas modalidades deve possuir justificativa fundamentada de que melhor atenderá ao interesse público.

VII – Como citar este texto

BARBOSA, Felipe José Ansaloni. OLIVEIRA, Marcela de Sousa. Nas Contratações de Auxílio Alimentação e Refeição, os Órgãos Públicos Devem Utilizar Arranjo de Pagamento Aberto ou Fechado? 2024. Disponível em: www.11E.com.br.

[1] Analista da 11E Licitações.

[2] CEO e Professor da 11E Licitações.

[3] D10854 (planalto.gov.br)

[4] PORTARIA Nº 672, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2021 – PORTARIA Nº 672, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2021 – DOU – Imprensa Nacional (in.gov.br)

[5] Exibe Normativo (bcb.gov.br)

[6] Art. 6º Para os efeitos das normas aplicáveis aos arranjos e às instituições de pagamento que passam a integrar o Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB), nos termos desta Lei, considera-se:

I – arranjo de pagamento – conjunto de regras e procedimentos que disciplina a prestação de determinado serviço de pagamento ao público aceito por mais de um recebedor, mediante acesso direto pelos usuários finais, pagadores e recebedores;