Por: Marcela Oliveira[1]
Supervisão: Felipe Ansaloni[2]
I – Introdução
Os Consórcios Públicos têm desempenhado um papel fundamental na gestão compartilhada de serviços e aquisições para diversos municípios, buscando otimização de recursos e maior eficiência na execução de políticas públicas.
No entanto, a recente decisão do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG), no Processo nº 1135393, destacou a importância do estudo de demanda como um elemento essencial para garantir a viabilidade econômica das licitações. A ausência desse estudo pode comprometer a adequada análise de preços e a correta definição dos quantitativos, levando a restrição de competitividade e direcionamento indevido do certame.
Diante desse contexto, este artigo visa discutir a relevância do estudo de demanda, apresentando recomendações para os Consórcios Públicos e para os empresários que participam desses certames.
II – Os Consórcios Públicos Estão Preparados para Realizar um Estudo de Demanda Eficiente?
O estudo de demanda é uma etapa essencial na elaboração de um processo licitatório eficiente e transparente. Ele consiste na análise detalhada das necessidades da Administração Pública, levando em consideração o histórico de aquisições anteriores e as expectativas futuras. A ausência desse estudo pode levar a contratações inadequadas, com volumes superestimados ou subestimados, impactando diretamente na eficiência dos recursos públicos.
A jurisprudência do TCE/MG destaca a necessidade de que os estudos de demanda abarquem tanto o histórico de demandas passadas quanto as expectativas de demandas futuras. Essa análise minuciosa é fundamental para garantir a viabilidade econômica do certame, permitindo uma correta análise de preços e evitando erros que possam frustrar a promoção de políticas públicas:
DENÚNCIA. PREGÃO PRESENCIAL. CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL. REGISTRO DE PREÇOS. AQUISIÇÃO DE TABLET, CHROMEBOOK E CARRINHO DE RECARGA PARA UNIDADES ESCOLARES. RESTRIÇÃO DA COMPETITIVIDADE E DIRECIONAMENTO DO CERTAME EM RAZÃO DA ESPECIFICAÇÃO EXCESSIVA DO OBJETO. IMPROCEDÊNCIA. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE DEMANDA. PROCEDÊNCIA. MULTA AFASTADA. RECOMENDAÇÃO. ESCOLHA INDEVIDA DA MODALIDADE PREGÃO NA FORMA PRESENCIAL. IMPROCEDÊNCIA. RECOMENDAÇÃO. OBRIGATORIEDADE DE AUDIÊNCIA PÚBLICA PARA A REALIZAÇÃO DO CERTAME. IMPROCEDÊNCIA. ARQUIVAMENTO.
O objetivo do estudo de demanda é assegurar a eficiência do procedimento licitatório, razão pela qual devem ser feitas as estimativas de quantitativos que abarquem o histórico de demandas passadas e as expectativas de demandas futuras, de modo a se promover maior garantia da viabilidade econômica devido à possibilidade de uma correta análise de preços, o que é imprescindível para uma aproximação à necessidade real da Administração, de modo a se evitar erros que frustrem a promoção de políticas públicas.
(Processo 1135393 – Denúncia. Conselheiro Substituto Adonias Monteiro. Deliberado em 7/05/2024. Publicado no DOC em 27/05/2024) (grifo nosso)
No caso em questão, a ausência de um estudo de demanda adequado resultou em especificações excessivas do objeto, o que poderia ter levado ao direcionamento do certame. Essa situação evidencia a importância de um planejamento detalhado, que considere as necessidades reais dos consórcios e a capacidade de atendimento do mercado.
A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) reforça a necessidade do estudo de demanda ao estabelecer a obrigatoriedade de planejamento prévio e estudo técnico preliminar. O art. 18[3] da lei destaca que a Administração deve justificar a contratação com base na necessidade e na vantajosidade para o interesse público. Além disso, o art. 40[4] determina que o planejamento das contratações inclua estimativas detalhadas de custos e necessidades futuras, prevenindo contratações inadequadas e garantindo maior transparência e eficiência.
A Nova Lei ainda prevê em seu art. 6º, inciso XX, que o estudo técnico preliminar (que inclui o estudo de demanda) é o “documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação“.
Estas disposições evidenciam que a Nova Lei de Licitações elevou o estudo de demanda a um patamar de essencialidade no processo de contratação pública, estabelecendo sua obrigatoriedade e detalhando parâmetros para sua elaboração.
O Tribunal de Contas da União (TCU) também reforça a necessidade desse estudo em suas decisões, enfatizando que a Administração deve estabelecer critérios objetivos baseados em dados concretos para fundamentar suas compras. Segundo o TCU, a correta identificação da demanda contribui para o planejamento adequado das contratações, evitando desperdícios e garantindo que os bens adquiridos atendam efetivamente às necessidades da Administração.
III – Recomendações do TCE/MG aos Consórcios Públicos:
Os Consórcios Públicos devem adotar boas práticas para a realização do estudo de demanda, alinhadas às orientações do TCE/MG e do TCU:
- Realização de Levantamento de Dados: Analisar registros de compras anteriores, avaliar os estoques existentes e projetar as necessidades futuras dos municípios consorciados.
- Consulta ao Mercado: Estabelecer diálogo com fornecedores e associações do setor para compreender a capacidade de atendimento e a formação de preços.
- Definição Precisa do Objeto: Evitar especificações excessivas ou restritivas, garantindo a ampla competição no certame.
- Uso de Ferramentas de Planejamento: Implementar metodologias como Análise de Valor e Benchmarking para definir quantitativos adequados.
- Capacitação e Treinamento: Investir na formação de equipes capacitadas para a elaboração de estudos de demanda embasados em dados técnicos.
IV – Recomendações da 11E Licitações ao Empresário:
Para os empresários que participam de licitações promovidas por Consórcios Públicos, destacamos as seguintes recomendações:
- Avalie criticamente os quantitativos estimados: Verifique se os quantitativos apresentados no edital são compatíveis com a realidade dos entes consorciados, questionando eventuais inconsistências durante a fase de impugnação.
- Solicite a fundamentação do estudo de demanda: Caso o edital não apresente informações claras sobre como foram definidos os quantitativos, solicite formalmente os estudos que embasaram a definição dos montantes a serem licitados, amparado pelo princípio da transparência previsto no art. 5º da Nova Lei.
- Considere a dispersão geográfica dos entes consorciados: Ao formular propostas, leve em consideração os custos logísticos decorrentes da distribuição dos produtos entre diferentes municípios.
- Avalie a capacidade de absorção dos entes consorciados: Analise se os municípios participantes do consórcio possuem estrutura adequada para receber e utilizar os quantitativos estimados.
- Participe ativamente da fase preparatória: Quando possível, contribua com informações durante consultas públicas ou audiências preliminares, auxiliando na definição de quantitativos mais realistas, conforme faculta o art. 21 da Nova Lei.
V – Comentários do Professor Felipe Ansaloni
A jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG) revela que diversos Consórcios Públicos ainda não se encontram devidamente capacitados para a realização de estudos de demanda eficazes, o que compromete a qualidade e a legalidade de suas contratações. Os administradores dos Consórcios devem reconhecer a relevância estratégica dos estudos de demanda e investir no desenvolvimento de competências técnicas, na adoção de metodologias padronizadas e na utilização de ferramentas adequadas para sua elaboração, alinhando suas práticas às disposições da Lei nº 14.133/2021. Ademais, os empresários que participam dessas licitações podem contribuir para o aprimoramento dos procedimentos, questionando estimativas inadequadas e fornecendo subsídios para contratações mais eficientes.
VI – Conclusão
A jurisprudência do TCE/MG evidencia que muitos Consórcios Públicos ainda não estão adequadamente preparados para realizar estudos de demanda eficientes, comprometendo a qualidade e a legalidade de suas contratações. Esta deficiência estrutural torna-se ainda mais crítica diante das exigências trazidas pela Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), que elevou o planejamento das contratações, incluindo o estudo de demanda, a um patamar de essencialidade no processo licitatório.
Os gestores de Consórcios Públicos devem reconhecer a importância estratégica do estudo de demanda e investir no desenvolvimento de competências técnicas, metodologias padronizadas e ferramentas adequadas para sua elaboração, alinhando suas práticas às disposições da Nova Lei. Por outro lado, os empresários que participam dessas licitações podem contribuir para o aprimoramento dos procedimentos, questionando estimativas inadequadas e fornecendo subsídios para contratações mais eficientes.
O aperfeiçoamento da capacidade dos Consórcios Públicos para realizar estudos de demanda eficientes não apenas atenderá às exigências dos órgãos de controle, mas também contribuirá para contratações mais vantajosas, uso racional dos recursos públicos e implementação efetiva de políticas públicas, beneficiando toda a sociedade.
VII – Como citar este texto
BARBOSA, Felipe José Ansaloni. OLIVEIRA, Marcela de Sousa. Os Consórcios Públicos Estão Preparados para Realizar um Estudo de Demanda Eficiente? 2025. Disponível em: www.11E.com.br.
VIII – Palavras-chave
Consórcios Públicos, Licitações Públicas, Estudo de Demanda, Planejamento Contratual, Tribunal de Contas, TCE/MG, Processo:1135393, TCU, Nova Lei de Licitações, Lei nº 14.133/2021
IX – Observação:
Este artigo tem caráter meramente informativo e geral. O seu conteúdo não substitui a consulta a profissionais especializados em Consultoria e Assessoria em Licitações e Contratos Administrativos, especialmente para a avaliação de casos concretos. Recomenda-se que os Consórcios Públicos busquem orientação jurídica especializada e casuística, antes de realizar qualquer contratação. A 11E Licitações, empresa especializada no segmento de consultoria e treinamentos, pode auxiliar o seu Consórcio Público. Entre em contato conosco pelo: contato@11e.com.br ou whatsapp: (31) 3568-8311.
[1] Analista da 11E Licitações.
[2] CEO e Professor da 11E Licitações.
[3] Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:
I – a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido;
[4] Art. 40. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e observar o seguinte:
III – determinação de unidades e quantidades a serem adquiridas em função de consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas, admitido o fornecimento contínuo;
